Los desafíos de América Latina y el Caribe en un escenario internacional adverso

​La guerra en Ucrania está afectando negativamente a la economía global e incrementando la incertidumbre sobre las perspectivas de Latinoamérica. Antes del conflicto, y de la desaceleración de la economía mundial, la recuperación de la región estaba perdiendo impulso. Las presiones de alzas de precios, presentes desde 2021, se han incrementado con la invasión de Rusia a Ucrania, y la mayoría de los países de la región han actuado rápidamente incrementando las tasas de interés y diseñando e implementando políticas públicas para mitigar la inflación de alimentos y energía, que impactan negativamente a los ciudadanos más vulnerables. El aumento de los tipos de interés globales complejiza el manejo de la política fiscal, en particular el servicio y refinanciamiento de la deuda externa, que aumentó significativamente debido al COVID-19. La mayor incertidumbre y volatilidad con respecto a la economía mundial podría dificultar el financiamiento a los gobiernos de la región.

Esto obliga a los responsables de políticas públicas latinoamericanos a diseñar una estrategia de consolidación fiscal que maneje un delicado equilibrio entre continuar apoyando a los más vulnerables, evitar recortes a la inversión pública y recuperar el espacio fiscal para poder llevar a cabo política fiscal contra-cíclica. En paralelo, es urgente retomar la agenda de reformas estructurales para generar crecimiento de largo plazo, basado en el incremento de la productividad.
 
América Latina y el Caribe enfrenta permanentemente riesgos a la estabilidad macroeconómica de corto y mediano plazo debido a la alta especialización de la región en la producción y exportación de bienes intensivos en recursos naturales, cuyos precios son extremadamente volátiles. Por ello, la política macroeconómica debe adaptarse a esta realidad a través de reglas fiscales claras y tipos de cambios flexibles que contribuyan a amortiguar los choques externos frecuentes. Esto sucede en un contexto en el que es preciso mantener el gasto social, en especial aquel focalizado a los grupos más pobres o a aquellos que han superado la pobreza, pero continúan siendo vulnerables al cambio del ciclo económico, especialmente en lo referente al empleo y a las remuneraciones de los trabajadores.
 
Para mantener la estabilidad macroeconómica es clave evitar que estas variaciones de precios y volúmenes de las exportaciones se trasladen al presupuesto público y al resto de la economía, por lo que se requieren reglas fiscales creíbles y estables, y bancos centrales independientes que lleven a cabo políticas cambiarias y monetarias que permitan a los países latinoamericanos actuar de manera contra-cíclica. La experiencia de la pandemia mostró que en el ámbito fiscal es donde persisten mayores espacios de mejora e innovación. Muchos gobiernos son conscientes de la necesidad de adelantar procesos de consolidación fiscal para recuperar espacio de gasto público y asegurar la sostenibilidad de la deuda. Sin embargo, esto probablemente significará un sacrificio en términos de crecimiento económico en el corto plazo, en un escenario de fuertes demandas sociales, protestas y presiones políticas.
 
Perspectivas económicas de América Latina y el Caribe
 
Los principales impactos negativo de crisis del COVID-19 en Latinoamérica fueron la contracción de las exportaciones, la salida de capitales, la caída del turismo, la reducción de las remesas y la recesión y el desempleo causados por los cierres y restricciones implementadas para controlar a la pandemia. Adicionalmente, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe son de renta media, y no contaron con un apoyo importante de la comunidad internacional en comparación con las naciones de renta baja. Muchos países de la región experimentaron una vigorosa recuperación en 2021, especialmente aquellos que pudieron aumentar el gasto público, no obstante, las secuelas negativas sociales, fiscales y de endeudamiento público han sido considerables.
 
Según las últimas proyecciones para 2022 del Fondo Monetario Internacional (FMI, Octubre 2022), el crecimiento económico mundial será de 3,2%, una revisión a la baja con respecto a las proyecciones de comienzos de año. Esto se debe principalmente, al conflicto bélico entre Rusia y Ucrania, el impacto que aún tiene la pandemia, principalmente en China, y la adopción de políticas monetarias más restrictivas, debido a las presiones inflacionarias. La invasión de Rusia a Ucrania ha causado un incremento generalizado en los precios de los bienes básicos, que, combinado con las restricciones de oferta producto del incremento en costos de energía y de transporte, han causado un aumento en la inflación. El FMI proyecta un aumento de los precios al consumidor de 7,2% en 2022 para las economías avanzadas y de 9,9% para las economías emergentes. 
 
En resumen, América Latina y el Caribe enfrenta un escenario de menor crecimiento y mayor inflación. La desaceleración de China y de Estados Unidos, principales socios comerciales de la región, afectará negativamente el crecimiento económico, que el FMI estima en 3,5% para 2022 y 1,7% en 2023. Además, el aumento generalizado de la inflación en Latinoamérica ha llevado a los bancos centrales a incrementar los tipos de interés, lo que a su vez también ha afectado negativamente a la inversión y al consumo, lo cual también incide negativamente en el crecimiento. Sin embargo, el incremento de los precios de las materias primas ha sido beneficioso para la región, y genera recursos extras no presupuestados que pueden convertirse en espacio fiscal, y mitigar, en parte, la deceleración económica causada por un empeoramiento del entorno externo.
 
Como diseñar e implementar una política fiscal en tiempos turbulentos
 
En 2020 la mayoría de los países de la región pudieron llevar a cabo un estímulo fiscal considerable, revirtiéndolo en 2021, lo que contrarrestó la recuperación post pandemia. En gran parte de los países latinoamericanos, un menor impulso fiscal junto con un mayor crecimiento en 2021 causó que los coeficientes de deuda pública sobre PIB comenzaran a estabilizarse, no obstante, la deuda pública continúa siendo elevada. La persistencia de la pandemia y las presiones políticas han ocasionado que muchos gobiernos de América Latina y el Caribe mantengan o aumenten las transferencias de recursos directos a los hogares. Estas ayudas han sido más focalizadas, lo que ha mitigado la reducción generalizada del gasto gubernamental y ha permitido atender a los más pobres y excluidos. 
 
El impulso fiscal de 2020 en Latinoamérica no tiene precedentes históricos, de hecho, es una de las pocas veces que varios países de la región han podido hacer política fiscal contra-cíclica. El cambio en el entorno internacional y las dificultades domésticas en América Latina y el Caribe, significan una disminución del espacio fiscal y de la posibilidad de llevar a cabo políticas que mitiguen el cambio desfavorable que ha experimentado recientemente el entorno externo. Es importante resaltar que la deuda pública aumentó, en promedio, en más de 10 puntos porcentuales comparado con 2019. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos de la región deben seguir canalizando recursos para sufragar los gastos relacionados con la salud, en particular, para continuar las campañas de vacunación, y apoyar el tratamiento de pacientes con COVID-19. También es importante destinar recursos para emergencias, en caso de que surjan nuevas variantes, aumenten los contagios y con ello las presiones sobre los sistemas sanitarios. 
 
Si el espacio fiscal lo permite, y la recuperación económica es moderada, el apoyo a los hogares vulnerables debe continuar, especialmente tomando en cuenta los recientes aumentos de precios de energía y alimentos. En la medida de lo posible debe retomarse la agenda de reformas estructurales paralizada durante la pandemia, implementando políticas para acelerar la recuperación e invertir en objetivos de largo plazo, tales como la economía verde y circular, la digitalización, y otras políticas públicas para incrementar la productividad y el crecimiento potencial de largo plazo de la región. Puesto que el espacio fiscal es limitado en gran parte de las economías latinoamericanas, se precisará generar mayor eficiencia en el gasto y llevar a cabo reasignaciones hacia objetivos de política prioritarios. Por ejemplo, algunas de las prioridades de política pública deberían ser la lucha contra la pobreza, la recuperación del terreno perdido en términos de educación debido a la pandemia, y el apoyo al reentrenamiento de la fuerza laboral para facilitar su transición en el mercado de trabajo. 
 
Con la finalidad de aumentar el espacio fiscal en el corto plazo, y contrarrestar los riesgos que conlleva un entorno económico internacional desfavorable, los países latinoamericanos deben diseñar e implementar marcos de políticas públicas a mediano plazo, que conduzcan a un compromiso creíble con la sostenibilidad fiscal. Esto exige, entre otras cosas, el respaldo de redes de seguridad social que funcionen. Claramente esta no es una empresa sencilla, en un contexto de elevados déficits fiscales, alta deuda externa, y la urgencia de contrarrestar los impactos sociales negativos del COVID-19, especialmente en los segmentos de la población más afectados por las crisis sanitaria y económica.
 
Retos sociales en América Latina
 
Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los mercados de trabajo de Latinoamérica aún no se han recobrado del impacto de la pandemia, y en 2021 solo se recuperaron el 30% de los empleos perdidos en 2020. Esto implica tasas de desempleo altas, estimadas, en promedio, entre 9 y 10% en 2021. Se prevé que continúen altas en 2022.  La coyuntura económica desfavorable en la región, combinada con las secuelas del COVID-19, ha causado un deterioro de los indicadores sociales. La CEPAL reporta que la pobreza extrema se incrementó del 13,1% de la población en 2020 al 13,8% en 2021, lo que significa un retroceso de 27 años, mientras que la tasa de pobreza general se redujo levemente, del 33,0% al 32,1% de la población, durante el mismo período.
 
Con tasas de crecimiento económico bajas, niveles de desempleo elevados y alta informalidad laboral, es un desafío revertir el deterioro en los indicadores sociales que se ha producido desde 2015, y que se exacerbaron con la pandemia. Los grupos más afectados por la crisis fueron aquellos trabajadores con menor educación, y los miembros de hogares vulnerables, especialmente los jóvenes y las mujeres, lo que explica, en parte, el incremento de la pobreza extrema. Además, los cierres de los centros educativos estuvieron entre los más largos del mundo, afectando desfavorablemente los ingresos futuros derivados del trabajo, especialmente para los jóvenes de los hogares más pobres.
 
Esto se produce en un contexto de baja movilidad social en la América Latina y el Caribe, y muchos latinoamericanos no pueden tener mejores niveles de vida del que tuvieron sus padres, perpetuando la pobreza y la desigualdad. Los principales factores que explican la baja movilidad social son: el acceso limitado, la baja calidad, y la exclusión en la educación; las pocas oportunidades para aprender a lo largo de la vida; la desigualdad en la distribución de los ingresos laborales; las condiciones de trabajo desfavorables; las instituciones poco inclusivas; la limitada y errática protección social, y la baja calidad de la salud. Atacar la pobreza, la desigualdad y la baja movilidad social es una prioridad de política pública que debe ser atendida por los gobiernos de la región, puesto que el deterioro de las condiciones sociales ha sido una de las causas principales de las recientes protestas que han afectado en los últimos meses a varias naciones de Latinoamérica.  
 
El reto de aumentar la productividad y el crecimiento económico de largo plazo en América Latina y el Caribe
 
El bajo crecimiento potencial de la región causado por la baja productividad es uno de los problemas estructurales más importantes de América Latina y el Caribe. Para que la región encuentre la senda del desarrollo sostenible, es necesario lograr crecimiento económico a mediano y largo plazo para mitigar los impactos negativos que han traído la pandemia y la desaceleración global. Esto también es crítico para reducir la pobreza y la desigualdad, y cerrar la brecha de ingreso con las economías avanzadas. Uno de los factores que explica la baja productividad laboral es el incremento de la informalidad laboral, que no solo es un problema productivo, sino también social.
 
La baja productividad produce una caída de la inversión productiva. El FMI estima que el producto potencial de América Latina y el Caribe, y la productividad total de los factores, capital y mano de obra permanecerán por debajo de las tendencias previas a la irrupción del COVID-19 al menos hasta 2024. Esto es consecuencia de las secuelas de la pandemia, así como de la incertidumbre causada por el poco avance en las políticas estructurales que deben ser diseñadas e implementadas para enfrentar los desafíos de crecimiento de mediano y largo plazo.
 
Los países de la región tendrán que hacer frente a importantes retos postpandemia, especialmente crear empleo y reducir la pobreza y la desigualdad causadas por la crisis. Esto podría ser una oportunidad, en la medida en que Latinoamérica se adapta los cambios en el mercado laboral, en los que las habilidades digitales y transversales serán fundamentales. La formación de la población adulta en este tipo de habilidades, en especial la que se encuentra en el sector informal o desempleada, será clave para la transformación productiva de los países y podría potenciar la digitalización de las PYMES, que son el tejido productivo de la región. Políticas públicas que incentiven la formalización de empresas son fundamentales para generar crecimiento económico y empleos de mayor calidad.
 
En términos generales, los adultos en América Latina y el Caribe carecen de habilidades digitales. Alrededor del 80% de los adultos (de 16 a 65 años) tienen capacidades iguales o menores a las necesarias para utilizar exclusivamente recursos digitales ya conocidos, lo que significa que este gran porcentaje no podría acceder a recursos educativos digitales. Para establecer las bases de un crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo, la región debe recuperar el terreno perdido en la educación que se produjo durante los confinamientos, y proporcionar a la mano de obra, tanto formal como informal, las habilidades necesarias para una inserción productiva en el mercado laboral. Dadas las transformaciones tecnológicas y digitales producto de la pandemia, esto implica esfuerzos nacionales de formación de la población para responder a los retos del mercado laboral del futuro.
 
Algunas razones para ser optimistas (o no tan pesimistas)
 
El alza en los precios de las materias primas ha significado un alivio para algunos países de América Latina y el Caribe, especialmente para los de América del Sur. Es posible que se produzca un nuevo boom de bienes básicos, como el experimentado por la región en el período 2004-2014. Esto se debe, en parte, a que la oferta de algunos productos, especialmente petróleo y carbón se redujo considerablemente debido a subinversión y a consideraciones medio ambientales. Sin embargo, el cambio en la matriz energética que pretenden llevar a cabo Europa, Estados Unidos y China, implica un incremento de la demanda de algunos bienes como litio, acero y cobre. También es importante tomar en cuenta a la India, que en 2030 tendrá una población de casi 1.500 millones de habitantes, y más de la mitad serán menores de 30 años. Entre 2022 y 2030 este país demandará una proporción cada vez mayor de los recursos naturales globales. 
 
Por otra parte, la pandemia aceleró significativa la compra de bienes online. La demanda es mayor de lo que puede manejar la infraestructura y la logística actual. No hay suficientes contenedores, camiones, furgonetas y conductores para mantenerse al día con la velocidad de esta transformación. Esto requiere inversión, lo que a su vez impulsará una mayor demanda de bienes básicos como mineral de hierro, cobalto, platino, plata y otros metales. Esta situación se ha visto agravada por la invasión de Rusia a Ucrania, que ha impactado negativamente a la oferta de petróleo, gas, trigo y fertilizantes. Todos estos factores apuntan al mantenimiento de precios altos de las materias primas por un período prolongado debido tanto a factores estructurales como coyunturales.   
 
Es importante reconocer que el manejo macroeconómico en la región, con contadas excepciones, ha sido adecuado, y también que después del impacto inicial de la pandemia se avanzó de manera importante en la vacunación, aunque fue heterogéneo por países. Otra buena noticia es el número creciente de estudiantes matriculados en educación terciaria, y aunque pueden existir algunas dudas sobre la calidad de la enseñanza, esto debería aumentar la productividad laboral en el mediano plazo y así poder capitalizar el bono demográfico con el que cuenta Latinoamérica, al menos hasta 2040. América Latina y el Caribe es una región innovadora y emprendedora, y en los últimos años, el capital de riesgo y semilla ha invertido en startups, muchas de las cuales se han convertido en unicornios tecnológicos.
 
Finalmente, es importante destacar que Latinoamérica es un actor clave en la lucha contra el cambio climático, y tiene el potencial de convertirse en un continente verde, aprovechando las ventajas que tiene para producir energías limpias y explorar las posibilidades que implican poseer el 33% de las reservas de agua dulce del mundo, más del 40% de la biodiversidad del planeta, y cerca de un tercio de las tierras cultivables. Un sector privado consciente de la necesidad de un nuevo pacto verde y social está emergiendo en varios países de la región, y junto con inversión extranjera directa responsable, pueden convertirse en un motor de crecimiento sostenible y de calidad en el mediano y largo plazo.

Autor: Germán Ríos
Profesor asociado de Microeconomía, Macroeconomía y Finanzas Internacionales en IE University, y profesor visitante en otras universidades. Ha trabajado en el Banco Mundial y en CAF Banco de Desarrollo de América Latina. Es candidato a Doctor en Economía por George Washington University.