Acuerdo UE-Mercosur: la nueva etapa de negociaciones se acerca a un fin de ciclo con final incierto

​El acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur lleva más de dos décadas desde el inicio de sus tratativas; pasó por diferentes etapas con años de intensa actividad diplomática y otros en donde no hubo actividad alguna. En el año 2016 se retomaron las tratadas, y a mediados de 2019 se arribó a un principio de acuerdo relativo al comercio entre ambos bloques. Luego el mundo vio, como una nueva pandemia, se cobraba la vida y la salud de millones de personas, la cual terminó comprometiendo seriamente la economía mundial. A comienzos del año pasado, saliendo de los efectos sociales y económicos que nos dejó la pandemia, Rusia invadió Ucrania y desató una guerra que aún no encuentra su fin y que sigue perjudicando a millones de personas directa e indirectamente. El contenido del acuerdo se edifica sobre la base de tres pilares: el principal se refiere a los contenidos en materia económica y comercial, pero también encontramos el relativo al diálogo político y el de cooperación global. El acuerdo preliminar contiene 20 capítulos, que abarcan no solo el comercio de bienes sino también un amplio abanico de disciplinas, arancelarias y no arancelarias. Este acuerdo mixto abarca competencias exclusivas de la UE y competencias compartidas entre la Comisión y los Estados miembros. En este último caso, se requiere la ratificación del Parlamento Europeo y de los Estados Partes. En cambio, el comercio es competencia exclusiva de la UE y si el acuerdo prevé la posibilidad de una aplicación bilateral, el Acuerdo podría entrar en vigencia luego de que lo apruebe el Parlamento Europeo y el Congreso o Parlamento de al menos uno de los países miembros del Mercosur. 

En particular, el principio de acuerdo entre ambos bloques prevé que la UE liberaliza el 82% de las importaciones agrícolas, mientras que el resto de las importaciones estarán sujetas a compromisos de liberación parcial y eso hace ruido puertas adentro, sobre todo entre los agricultores de Francia, Austria y Bélgica. La industria y los servicios relacionados con la agricultura y la alimentación representan más de 44 millones de puestos de trabajo en la UE y solo el sector agrícola da trabajo a 20 millones de personas. La UE otorga ayuda a los agricultores mediante “pagos directos”, que funcionan como una red de seguridad y hacen que la agricultura sea más rentable; le ayudan a producir alimentos seguros, saludables y asequibles y recompensan a los agricultores por aportar bienes públicos que, normalmente, no pagan los mercados, como la protección del paisaje y el medio ambiente.  
Por parte de la UE, los sectores que podrían experimentar una mayor expansión en sus exportaciones hacia el Mercosur, son los productores industriales y en parte los productores lecheros; desde el Mercosur, se experimentaría una expansión de productos agroalimentarios hacia la UE. 

Resistencia y apoyo europeo al acuerdo

Los agricultores europeos, principalmente franceses, belgas y austriacos, siguen reticentes al acuerdo y reclaman una discusión profunda sobre la política ambiental que aplican los países sudamericanos, en particular Brasil. Para ellos, el acuerdo puede significar abrirse a un conjunto de países que son grandes exportadores agrícolas, a precios más bajos que los propios, siendo una amenaza que podría perjudicar su rentabilidad de no ajustarse los desequilibrios que plantean. 
En los últimos meses, trascendió que sectores agrícolas y ambientalistas de la UE, solicitaron nuevos compromisos adicionales, los cuales habrían sido girados al bloque mercosureño para su análisis. En lo específico, solicitan que se prohíba la entrada de materia prima al territorio comunitario que provenga de suelos que hayan sido deforestados, reafirmando su compromiso con una producción sostenible. 

Portugal y Berlín se mostraron a favor del acuerdo con el Mercosur. El Ministro Federal de Alimentación y Agricultura alemán, sostiene que el libre comercio y la protección del medio ambiente pueden complementarse y deben basarse en una fuerte cooperación en materia de sostenibilidad entre la UE y los cuatro países del Mercosur. El presidente de Portugal Marcelo Sousa y su primer Ministro Antonio Costa se ofrecieron a profundizar los vínculos entre Europa y Brasil. Para Costa, dicho acuerdo, es absolutamente estratégico y Brasil “siempre puede contar con Portugal como punta de lanza para trabajar en la conclusión, tan rápida como sea posible del acuerdo UE-Mercosur”.

España es uno de los principales países que impulsan el acuerdo, y actualmente, hasta diciembre del corriente año, preside el Consejo de la Unión Europea. De su gestión depende, en buena parte, sortear los actuales escollos y concretar el cierre de las negociaciones comerciales y avanzar en los aspectos políticos y de cooperación entre ambos bloques. 
 
Puertas dentro del Mercosur, ¿Qué está sucediendo?

El regreso a la presidencia de Brasil de Luiz Inácio Lula da Silva, en enero de este año, significó un cambio de ruta en las relaciones exteriores del país. Retomó el compromiso del cuidado del medio ambiente y puntualmente, se comprometió a frenar la deforestación de la selva amazónica, principal exigencia por parte de la UE. La ministra de Medio ambiente de Brasil, Marina Silva, señaló ante el medio alemán DW, que la actual gestión está trabajando para reducir las emisiones de CO2 y que los bosques se utilicen de manera sostenible, para que Brasil se convierta en un gran exportador de energía limpia, como lo es el hidrógeno verde. En dicha entrevista, criticó que la UE siga tratando a Lula como si fuera su predecesor, Jair Bolsonaro; específicamente señaló que “redujimos la deforestación en la Amazonia en un 48% en los primeros siete meses del año, evitando la emisión de 196 millones de toneladas de dióxido de carbono a la atmósfera. Por tanto, el acuerdo de libre comercio debería firmarse ya”. 

En lo que refiere a Uruguay, socio minoritario del bloque, no baja la guardia en sus intenciones de exigir una mayor flexibilización del Mercosur y su Presidente Luis Lacalle Pou parece haber encontrado un aliado. El nuevo Presidente de Paraguay, Santiago Peña se muestra a favor de avanzar en nuevas negociaciones con otros bloques y países del mundo. Lacalle Pou, inició las negociaciones para un Tratado de Libre Comercio con China, lo que generó malestar en sus restantes socios comerciales del bloque, el cual persiste ya que Uruguay no desiste en su agenda. Por su parte, Peña ha lanzado una fuerte advertencia, quien ha asegurado que “o cerramos antes del 6 de diciembre o no cerramos”. 

Actualmente, la Presidencia Pro Tempore del Mercosur la ejerce Brasil y su presidente, Lula da Silva lanzó también sus advertencias. En junio, ya se había manifestado en igual sentido que el actual Presidente de Paraguay, solicitando el cierre de las negociaciones para fin de año. Recientemente, tras la Cumbre del G20 en Nueva Delhi, Lula manifestó que “debemos llegar a un acuerdo en los próximos meses. O nos ponemos de acuerdo o dejamos de discutir el acuerdo, porque después de 22 años ya nadie cree en él”. 

Brasil le hará el traspaso de la Presidencia Pro Tempore a Paraguay en los primeros días de diciembre y su Presidente Peña, anticipó que si para entonces Brasil no logra concretar el acuerdo comercial UE-Mercosur, su país no impulsará dichas negociaciones. Por el contrario, se focalizará hacia Singapur y Emiratos Árabes Unidos. En dicho sentido, el primero de octubre, Peña recibió en su despacho al ministro de Asuntos Exteriores emiratí, Abdullah al Nahyan, quien se encontraba de gira por Sudamérica. Ambas partes apuestan a profundizar los lazos comerciales y avanzar en un posible acuerdo comercial, tal es así que luego del encuentro el ministro de Relaciones Exteriores de Paraguay, Rubén Ramírez, señaló que “las negociaciones del Mercosur con Emiratos Árabes Unidos forman parte de una prioridad para nuestro país".

La Argentina, el cuarto socio comercial del bloque, se encuentra transitando un período electoral agitado, marcado por una fuerte crisis económica, con una inflación acumulada de lo que va del año en torno al 100% y un 130% interanual. El próximo 22 de octubre tendrán lugar las elecciones generales e impera un manto de incertidumbre sobre quién conducirá los destinos del país desde el próximo 10 de diciembre. La irrupción de una tercera fuerza política representada por el liberal ultra derecha Javier Milei, pronostica un futuro incierto en lo que respecta al Mercosur. Milei se manifestó escéptico de la integración, incluso llegó a expresarse en contra del bloque, calificándolo de una “unión aduanera defectuosa, que perjudica a los argentinos” y desafiando con retirarse del mismo e incluso, prometió congelar las relaciones diplomáticas con China y Brasil.

Si bien, en las últimas semanas su narrativa se fue moderando, para el caso de llegar a la Casa Rosada, las relaciones diplomáticas con Brasil, principal socio comercial del bloque, pasarían a segundo plano y entrarían en un claro retroceso, debido a las diferencias ideológicas que los dividen, lo que tendría sus consecuencias para concretar avances del bloque en su conjunto. Para el caso de continuar en el gobierno, la actual administración peronista, poco se podría esperar y nada nuevo. La postura peronista-kirchnerista se caracteriza por un perfil conservador, cerrado a la apertura de nuevos mercados y excesivamente proteccionista, desconociendo los rumbos que toma la geopolítica desde hace décadas, sometiendo al país a un aislamiento aún más severo.

La tercera fuerza política que disputa el poder, representada por Patricia Bullrich, se manifiesta a favor de sostener el bloque e ir hacia una nueva flexibilización del mismo. Su representante en materia económica, Carlos Melconian, expresó que “no hay ninguna posibilidad de ir a algo distinto que la reconstitución del Mercosur con el aggiornamento adecuado a la uruguaya”, un claro guiño hacia las pretensiones de Uruguay y Paraguay y una postura más moderada y conciliadora para con los intereses de Brasil. Ahora bien, una condición necesaria para profundizar la integración del Mercosur y buscar nuevos acuerdos comerciales, como así también, para cerrar las actuales tratativas con la UE, es que la economía argentina se estabilice, ya que no hay posibilidades reales de tener un mercado común que funcione en donde un Estado miembro tiene una inflación anual del 8% y otro este por superar el 150 % anual, con las diferencias de tipo de cambio y las distorsiones que ha generado la Argentina en los últimos 4 años. Desde Brasil siguen de cerca las elecciones, tal es así que el ministro de Hacienda brasileño, Fernando Haddad, manifestó que el futuro del Mercosur depende del resultado de las elecciones presidenciales de este año en Argentina. 

¿De qué depende el cierre del acuerdo? 

El gran interrogante que se nos presenta, es saber, si en los próximos meses se podrá cerrar el acuerdo y finalmente se disponga a la ratificación del mismo. Las relaciones se están tensionando y la paciencia comienza a escasear, sobre todo por parte de los miembros del Mercosur, por ello, comienzan a presionar algunos eurodiputados, a favor del acuerdo. En dicho sentido, la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von Der Leyen, días atrás hizo un llamado expreso a favor del cierre del acuerdo y solicitó que tenga lugar para antes de fin de año. Cabe recordar que el mandato de Ursula termina a mediados del próximo año y restan poco menos de un año para lograr concluir las negociaciones. 

El principal factor para el cierre de las negociaciones es, sin dudas, el factor político de ambos lados del Atlántico. Desde Europa, es de vital importancia el rol que juegue España, en ejercicio de la Presidencia del Consejo de la UE hasta el 31 de diciembre. Si bien, el actual proceso electoral español, para la designación de un nuevo Presidente, puede estar ralentizando su agenda frente al Consejo depende, en buena medida, de la gestión española consolidar los lazos con Iberoamérica y aunar fuerzas con la Comisión Europea para cerrar finalmente el acuerdo. Dentro de esta estructura, juega un rol destacado el Alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el español Josep Borrell, encargado de la dirección general y ejecución de la política exterior del bloque. 

Desde la otra parte del atlántico, se han señalado las dificultades que presentan algunos miembros del bloque, sobre todo en lo que refiere al cuidado del medio ambiente y al compromiso que adopte Brasil en dicha materia. Por otra parte, el resultado de las elecciones presidenciales en la Argentina, aún con final abierto, arroja más incertidumbres que certezas, sobre todo en lo que refiere a las medidas que pueda llegar a adoptar un próximo gobierno de cara a la continuidad del bloque. Los miembros menores, Uruguay y Paraguay, bregan por mayor apertura y flexibilización del Mercosur, e incluso llegaron a amenazar con retirarse del mismo. Todo ello tiene lugar debido a la estructura orgánica que ha adoptado el bloque. El Mercosur es un bloque intergubernamental, en donde cada Estado Parte tiene su voto, y las decisiones deben ser tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes. El principal inconveniente es que no han aceptado ceder parte de su soberanía en pos de crear órganos con poder real de acción. 

¿Por qué deberían esforzarse en cerrar el Acuerdo?

Cerrar el acuerdo con la UE, daría a los miembros del Mercosur, mejores condiciones frente a posibles nuevos acuerdos con otros bloques y países del mundo. Ello se podría traducir en una reducción de barreras comerciales y en un aumento del acceso a nuevos mercados, circunstancia que hoy anhelan los países del bloque. Paraguay y Uruguay lo vienen planteando desde hace algunos años; demandan crecimiento económico, y entienden que el mismo viene de la mano de una mayor apertura comercial con países y bloques en donde puedan colocar sus productos y recibir inversión extranjera. Situación que también necesita la Argentina para salir de la apremiante crisis económica que impera en el país y la cual, desdibuja cualquier intento de planificación económica e inversión privada a corto y mediano plazo. Para los cuatro socios del Mercosur, cerrar el acuerdo representa pasar a tener tratados de libre comercio con el 23,5 % del PBI global. 

El Acuerdo representa para la UE crear una zona comercial que reuniría a 780 millones de personas en su conjunto, ganando espacio en un territorio del globo, en el cual, crece la convivencia democrática, rodeada de campos fértiles, recursos naturales inigualables y minerales esenciales, tales como el litio y el hidrógeno verde, claves para la transición energética hacia la descarbonización. El avance de China amenaza la región con sus acuerdos comerciales, préstamos de dinero y financiamiento de obra pública, en pos de expandirse y asegurarse recursos naturales. En 20 años, China construyó una enorme flota pesquera que está depredando diariamente en las aguas de América del Sur. Este tipo de actividad pesquera responde a una práctica ilegal, ya que, en general, invaden aguas territoriales, así como también el abuso de trabajadores y la captura de especies en peligro de extinción. En 2022 The New York Times publicó una investigación en donde asegura que China está comprometiendo seriamente el medio ambiente desde África hasta América del Sur, desde el Océano Índico hasta al Pacífico Sur.

La UE mira a América Latina y el Caribe más allá del Mercosur

La III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), celebrada en Bruselas el pasado mes de julio, despertó cierto interés para ambas partes, ya que no se daban cita desde 2015. Desde entonces, han transcurrido un sin número de acontecimientos económicos, políticos y sociales; entre ellos la pandemia del COVID-19 y la guerra de Rusia contra Ucrania, han modificado las cadenas de suministro de alimentos y los precios de la energía para Europa y muchos otros países. Por ello, la UE se ha planteado la necesidad de avanzar hacia una fuerte y decidida agenda de transición ecológica y digital. 

La CELAC en los hechos no es más que un foro de diálogo y diplomacia para fomentar la integración de Latinoamérica y el Caribe, el cual reúne a 33 países, con la reciente reincorporación de Brasil. Ello dista mucho del actual grado de integración que presenta la UE con sus 27 miembros. Sin embargo, en el actual contexto internacional, resulta fundamental estrechar vínculos con Latinoamérica y el Caribe y trabajar bajo la premisa de un nuevo espacio de cooperación basado en el diálogo, la buena diplomacia y en la necesidad de ejecutar acciones concretas, en las que cobren sentido los buenos deseos plasmados en los documentos aprobados en congresos, cumbres y foros. En este sentido, la UE tomó nota de esto último, y se comprometió a invertir 45 mil millones de euros, de aquí hasta 2027, en la región. El denominado programa europeo Global Gateway, fue diseñado para destinar dichos fondos a la transformación digital, la educación, las infraestructuras sanitarias, la producción de energía, las perspectivas medioambientales, las materias primas y las cadenas de valor locales.

Por último, cabe mencionar que la UE mantiene en curso negociaciones encaminadas a modernizar el acuerdo de libre comercio vigente con Chile y con México se alcanzó un nuevo acuerdo en 2018; que una vez ratificado, sustituirá al actual Acuerdo Global UE-México, que entró en vigor en 2000. 

Conclusiones 

El contexto actual, pos pandemia y aún en proceso la guerra en Ucrania, no parece ser el más proclive a favor a la firma de este tipo de acuerdos, por lo cual, de concluirse con éxito luego de más de 22 años de tratativas, representa todo un hito para la diplomacia y las relaciones internacionales. Simboliza un avance hacia la cooperación global, y a la consolidación de dos bloques que se unen bajo la premisa del crecimiento de sus Estados en donde los valores republicanos, el respeto a la libertad y la consolidación de las instituciones democráticas son los cimientos que, en definitiva, consolidan las sociedades modernas. 

Es para el Mercosur una muy buena oportunidad; por un lado, para apuntalar al bloque como tal, permitiendo que siga en pie y pueda avanzar hacia nuevos acuerdos comerciales y lograr un nuevo estatus a nivel mundial. Por otra parte, lograría crecimiento económico, accediendo a nuevos mercados donde colocar sus productos. Los países miembros del Mercosur tienen a su alcance los recursos que el mundo necesita para transitar el camino hacia crecimiento sostenido y la economía verde, de la mano de las energías renovables, hidrógeno verde y litio, entre otros. 
La UE sigue siendo el principal inversor extranjero en América Latina, en donde la inversión europea es mucho mayor que la de Estados Unidos y China juntos.

Josep Borrell lo ha señalado en varias oportunidades: “las empresas europeas han invertido más en América Latina que en China, India, Japón y Rusia juntos”, no obstante, el principal cliente de los productos latinoamericanos sigue siendo China. Si se logra cerrar el acuerdo UE-Mercosur, la presencia europea en Latinoamérica sería privilegiada. Consolidando sus vínculos comerciales, políticos y de cooperación, siendo de gran contrapeso para los Estados Unidos y China en la región. 

​En los hechos, el acuerdo podría representar una forma legal y un modo institucional para que los países del Mercosur se comprometan con el cuidado del medio ambiente y, específicamente, se garantice el cumplimiento del Acuerdo de País, sobre todo en lo que refiere al cuidado de la Amazonía.  Lo que, tal vez, están buscando sectores europeos en sus narrativas pro ambientalistas, probablemente se evite de no formalizarse el acuerdo tal y como existe en la actualidad. Por ello, la UE debería esforzarse aún más para finalizar las tratativas con el Mercosur, evitando poner sobre la mesa nuevos compromisos adicionales. Un NO al acuerdo puede ser perjudicial no solo para los bloques en cuestión, sino también para el medio ambiente, al cual se intenta proteger. 

Autor:
Santiago Mellano

• Magister en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana por la Universidad Francisco de Vitoria (Madrid). 
• Abogado por la Universidad Católica de Córdoba, realizó su Posgrado en Comunicación Política e Institucional en la Universidad Católica Argentina de Buenos Aires.